今年三月，美國(guó)拜登政府發(fā)布了《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》（Interim NationalSecurity Strategic Guidance），該文件列出了美國(guó)當(dāng)前國(guó)家安全的優(yōu)先事項(xiàng)和戰(zhàn)略方向。值得注意的是，在美國(guó)外交政策和國(guó)家安全的總體愿景下，拜登政府逐漸形成了以意識(shí)形態(tài)、地緣政治、技術(shù)和外交等要素為支柱，以對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)為主要目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略。這一動(dòng)向與當(dāng)前美國(guó)的國(guó)家安全威脅認(rèn)知和對(duì)華政策的基本走勢(shì)相吻合。此前，拜登政府的一系列政策舉措也表明，美國(guó)已拋棄特朗普政府時(shí)期相對(duì)孤立的狀態(tài)，轉(zhuǎn)而依靠自身實(shí)力和盟友體系推進(jìn)美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略。
一、拜登政府網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略形成的背景
拜登總統(tǒng)入主白宮時(shí)，面臨極其復(fù)雜的內(nèi)外局面。就網(wǎng)絡(luò)空間安全領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，一方面，是“太陽(yáng)風(fēng)”（SolarWinds）事件帶來(lái)的巨大影響仍在繼續(xù)發(fā)酵，大國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)；另一方面，特朗普政府留下的網(wǎng)絡(luò)空間政策遺產(chǎn)亟待處理，是繼承、揚(yáng)棄還是全盤否定，影響拜登政府網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略的走向。
?。ㄒ唬﹪?guó)際因素
太陽(yáng)風(fēng)事件發(fā)生后，引起美國(guó)戰(zhàn)略界的巨大震蕩。太陽(yáng)風(fēng)事件突顯數(shù)字時(shí)代大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的新形勢(shì)和新趨勢(shì)，即通過(guò)信息技術(shù)手段竊取機(jī)密，并進(jìn)行旨在破壞和降級(jí)實(shí)體功能的有限行動(dòng)。同時(shí)，太陽(yáng)風(fēng)事件也引起學(xué)界和政策界對(duì)此前美國(guó)國(guó)防部網(wǎng)絡(luò)司令部提出的“持續(xù)交手”“前置防御”等理念的懷疑，認(rèn)為該行動(dòng)理念似乎并未有效實(shí)現(xiàn)美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全。因此，拜登政府上臺(tái)后，美國(guó)國(guó)內(nèi)迫切希望新政府出臺(tái)更為有效的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略，以維護(hù)美國(guó)自身的網(wǎng)絡(luò)安全免受外國(guó)勢(shì)力的威脅?！杜R時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)攻擊可能構(gòu)成的威脅，并指出將網(wǎng)絡(luò)安全作為首要任務(wù)的必要性?！杜R時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》還指出了與盟國(guó)和合作伙伴就網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題進(jìn)行合作的重要性，尤其是在維護(hù)和塑造網(wǎng)絡(luò)空間新的全球規(guī)范方面。除此之外，太陽(yáng)風(fēng)事件也令美國(guó)政府認(rèn)識(shí)到，應(yīng)優(yōu)先增強(qiáng)其網(wǎng)絡(luò)防御和感知能力以識(shí)別何時(shí)發(fā)生了網(wǎng)絡(luò)入侵并做出及時(shí)響應(yīng)，同時(shí)增加私營(yíng)部門和公共部門之間關(guān)于網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)的共享機(jī)制。由此，美國(guó)國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全的感知、處置和應(yīng)對(duì)機(jī)制也亟待全面提升。
太陽(yáng)風(fēng)事件及不久之后發(fā)生的微軟 Exchange 郵件系統(tǒng)入侵事件，使原本高度緊張的網(wǎng)絡(luò)空間大國(guó)關(guān)系陷入更為不穩(wěn)定的狀態(tài)。更為重要的是，由于兩起網(wǎng)絡(luò)事件都牽涉美國(guó)的所謂“地緣政治對(duì)手”，因此，對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的威脅認(rèn)知和戰(zhàn)略部署都造成了巨大影響：一方面，美國(guó)投入更多資源加強(qiáng)和鞏固自身在網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域的“硬實(shí)力”，以此鞏固其霸權(quán)地位并威懾競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；另一方面，美國(guó)以網(wǎng)絡(luò)安全敘事拉攏國(guó)際盟友，以小多邊的形式構(gòu)筑具有針對(duì)性和排他性的聯(lián)盟機(jī)制，用來(lái)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際政治博弈。
?。ǘ﹪?guó)內(nèi)因素
特朗普政府任內(nèi)確實(shí)在網(wǎng)絡(luò)安全方面做了一些制度安排，但美國(guó)國(guó)內(nèi)普遍認(rèn)為其成效乏善可陳，包括重要職位長(zhǎng)期空缺或頻繁換人、與互聯(lián)網(wǎng)巨擘交惡、網(wǎng)絡(luò)外交中斷等。總體來(lái)說(shuō)，“混亂”是特朗普政府網(wǎng)絡(luò)政策的“遺產(chǎn)”。然而，特朗普政府在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域還是取得了兩個(gè)突破，給拜登政府時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)政策走向帶來(lái)不可磨滅的影響。
一是將安全問(wèn)題、意識(shí)形態(tài)問(wèn)題帶入網(wǎng)絡(luò)空間，突破了網(wǎng)絡(luò)空間問(wèn)題的傳統(tǒng)邊界。特朗普政府將網(wǎng)絡(luò)安全與經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、科技甚至意識(shí)形態(tài)等各種問(wèn)題捆綁在一起，作為其發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)的主要抓手，使網(wǎng)絡(luò)安全議題出現(xiàn)了前所未有的泛化和政治化趨勢(shì)。二是突破了國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間采取軍事行動(dòng)的制度約束。2017 年 8 月，特朗普將網(wǎng)絡(luò)司令部升級(jí)為美軍第十個(gè)聯(lián)合作戰(zhàn)司令部。2018 年初，美國(guó)網(wǎng)軍推出愿景文件，明確提出“持續(xù)交手”的理念。2018 年 9 月出臺(tái)的《國(guó)防部網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》重申“前置防御”和“持續(xù)交手”的理念，推動(dòng)美軍網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)和戰(zhàn)略思維的重大變革。根據(jù)這一理念，美國(guó)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)范圍超越了本國(guó)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的范圍，使美軍得以借維護(hù)國(guó)家安全為由對(duì)全球任意目標(biāo)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)滲透和網(wǎng)絡(luò)攻擊。
從當(dāng)前拜登政府的一系列政策看，其對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全與利益的重視程度遠(yuǎn)超前任，在對(duì)待網(wǎng)絡(luò)空間安全的國(guó)際威脅時(shí)依舊采取的是“以牙還牙”的方式。同時(shí)，在處理特朗普政府網(wǎng)絡(luò)政策遺產(chǎn)的問(wèn)題時(shí)也沒(méi)有選擇徹底否定，而是在原有政策基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化了美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的國(guó)際化程度，即在強(qiáng)調(diào)美國(guó)自身網(wǎng)絡(luò)實(shí)力的同時(shí)更注重通過(guò)美國(guó)在國(guó)際體系中的盟友和結(jié)構(gòu)性權(quán)力來(lái)推進(jìn)其網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略。
二、拜登政府網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略的動(dòng)向
在國(guó)內(nèi)外因素的綜合作用下，拜登政府的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略形成了四個(gè)并駕齊驅(qū)的重點(diǎn)方向：重啟網(wǎng)絡(luò)空間民主化進(jìn)程；防御和阻止來(lái)自地緣政治對(duì)手的網(wǎng)絡(luò)威脅；確保美國(guó)的全球技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)；重振美國(guó)在國(guó)際社會(huì)的影響力。從拜登政府上臺(tái)以來(lái)陸續(xù)發(fā)布的政令和政策看，其網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略正是從意識(shí)形態(tài)、地緣政治、技術(shù)和國(guó)際規(guī)則四個(gè)方面展開(kāi)。
第一，強(qiáng)調(diào)以“民主”對(duì)抗所謂“數(shù)字威權(quán)主義”，突出意識(shí)形態(tài)的分野與對(duì)立?！杜R時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》聲稱，民主國(guó)家正在遭受“圍困”，“威權(quán)主義正在全球蔓延”，網(wǎng)絡(luò)空間的民主正受到選舉干擾、虛假信息、網(wǎng)絡(luò)攻擊和數(shù)字威權(quán)主義的威脅。在意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)理念的指導(dǎo)下，美國(guó)以“民主”“自由”等議題為抓手攫取其在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理中的話語(yǔ)主導(dǎo)權(quán)，以此遏制所謂的“數(shù)字威權(quán)主義”國(guó)家。此外，《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》還提出，要與經(jīng)濟(jì)理念相似的民主國(guó)家，共同保衛(wèi)關(guān)鍵的供應(yīng)鏈和技術(shù)鏈的基礎(chǔ)設(shè)施，特別強(qiáng)調(diào)要保衛(wèi)供應(yīng)鏈的安全。因而，“民主聯(lián)盟”和“供應(yīng)鏈聯(lián)盟”將成為拜登政府網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略中的重要驅(qū)動(dòng)力，二者齊頭并進(jìn)。拜登政府還試圖確保產(chǎn)業(yè)鏈安全和“確保網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)則由民主國(guó)家來(lái)制定”。拜登認(rèn)為，美國(guó)最大的外交政策工具就是與盟國(guó)的合作。在拜登政府執(zhí)政后，美國(guó)積極重置盟友關(guān)系、處理國(guó)際議題。在產(chǎn)業(yè)鏈安全層面，推進(jìn)西方技術(shù)聯(lián)盟將成為美國(guó)新政府的一項(xiàng)主要任務(wù)。
第二，以地緣政治對(duì)手造成的威脅為由增強(qiáng)自身的網(wǎng)絡(luò)威懾能力，同時(shí)引領(lǐng)國(guó)際規(guī)則制定。拜登政府上臺(tái)時(shí)即面臨 SolarWinds 公司和微軟 Exchange 郵件系統(tǒng)遭遇黑客攻擊的網(wǎng)絡(luò)安全事件。作為回應(yīng)，拜登政府計(jì)劃將加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)威懾能力作為網(wǎng)絡(luò)安全的優(yōu)先事項(xiàng)，并利用外交手段加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全方面的國(guó)際合作和規(guī)則制定。2021 年 5 月，美國(guó)白宮發(fā)布《促進(jìn)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全行政令》（Executive Order on Improvingthe Nation's Cybersecurity），強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府必須加強(qiáng)其識(shí)別、威懾、防范、發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)惡意網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)及其發(fā)起者的能力，并從加強(qiáng)公私合作、提升聯(lián)邦政府網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化水平、確保供應(yīng)鏈安全和建立網(wǎng)絡(luò)審查機(jī)制四個(gè)方面重點(diǎn)推進(jìn)。美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全政策一直圍繞網(wǎng)絡(luò)防御能力、網(wǎng)絡(luò)威懾策略和網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則展開(kāi)，此次黑客攻擊事件將促使美國(guó)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)部門加強(qiáng)威懾能力的建設(shè)，同時(shí)通過(guò)在溯源能力上的優(yōu)勢(shì)打壓地緣政治對(duì)手，并以此為契機(jī)推動(dòng)各方制定符合美國(guó)利益的網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范。
事實(shí)上，在美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間日光浴委員會(huì)（CSC）于 2021 年初發(fā)布的第五份白皮書《拜登政府過(guò)渡時(shí)期指南》（Transition Book for the Incoming BidenAdministration）中已提出，新的國(guó)家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略應(yīng)建立在一種新的行動(dòng)架構(gòu)之上，通過(guò)分層網(wǎng)絡(luò)威懾成功地瓦解和阻止美國(guó)的對(duì)手進(jìn)行重大網(wǎng)絡(luò)攻擊，并提出以下方法和手段：構(gòu)建對(duì)手行為；抵消對(duì)手優(yōu)勢(shì)；增加對(duì)手成本。此舉既強(qiáng)調(diào)通過(guò)國(guó)際規(guī)則來(lái)限制、約束和引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的行為，也提到通過(guò)自身實(shí)力的加強(qiáng)消磨對(duì)手與美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的意愿和能力。
第三，繼續(xù)謀求美國(guó)在全球信息通信技術(shù)（ICT）生態(tài)中的霸權(quán)地位。如美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯所強(qiáng)調(diào)的，美國(guó)將確?！霸诩夹g(shù)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位”，以獲得新技術(shù)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益、保障供應(yīng)鏈安全，并確保技術(shù)治理反映民主國(guó)家的利益。為了達(dá)到上述目的，拜登政府從國(guó)家安全和外交層面入手，一方面，通過(guò)國(guó)內(nèi)的政策和立法影響全球供應(yīng)鏈的分布，使其服務(wù)于美國(guó)的國(guó)家安全和戰(zhàn)略目標(biāo)；另一方面，通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全威脅和數(shù)字威權(quán)主義等議題的渲染，強(qiáng)行割裂當(dāng)前的全球技術(shù)鏈條，包括在新興技術(shù)的研發(fā)和商業(yè)市場(chǎng)等方面孤立其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。例如，美國(guó)人工智能國(guó)家安全委員會(huì)（NSCAI）于 3 月建議國(guó)會(huì)握緊中國(guó)芯片制造技術(shù)的“瓶頸”，即加強(qiáng)技術(shù)出口管制等措施，以防止中國(guó)在半導(dǎo)體領(lǐng)域超過(guò)美國(guó)。同時(shí)，國(guó)會(huì)研究服務(wù)局（Congressional ResearchService）也發(fā)布《中國(guó)的新半導(dǎo)體政策》（China'sNew Semiconductor Policies）報(bào)告，渲染中國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的所謂“威脅”，甚至稱中國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策將破壞全球產(chǎn)業(yè)規(guī)范。
第四，依靠與“志同道合”國(guó)家的合作，維護(hù)和加強(qiáng)在國(guó)際社會(huì)、國(guó)際組織中的領(lǐng)導(dǎo)力。拜登政府將地緣政治對(duì)手、意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)和技術(shù)競(jìng)賽視作美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間面臨的最大挑戰(zhàn)，同時(shí)，拜登總統(tǒng)也宣示將修復(fù)盟友關(guān)系并重新融入世界。美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯也指出，“需要讓國(guó)際合作架構(gòu)適應(yīng)新時(shí)期的挑戰(zhàn)”。目前看來(lái)，拜登政府已經(jīng)組建了頗具專業(yè)性的網(wǎng)絡(luò)安全團(tuán)隊(duì)，其中很多重要職位都由奧巴馬政府時(shí)期的舊員擔(dān)任，因此，拜登政府的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略將沿襲民主黨政府的傳統(tǒng)思路。在未來(lái)的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間博弈中，不能排除拜登會(huì)率領(lǐng)盟友組建更高層級(jí)的聯(lián)盟以加強(qiáng)對(duì)華政策協(xié)調(diào)，例如以共享情報(bào)為出發(fā)點(diǎn)的“五眼聯(lián)盟”、以技術(shù)和價(jià)值觀為核心的“T-12”（Technology 12）等，在信息技術(shù)生態(tài)和全球產(chǎn)業(yè)鏈方面對(duì)中國(guó)國(guó)形成圍堵之勢(shì)。同時(shí)，美國(guó)將不斷加強(qiáng)在聯(lián)合國(guó)、G20 等多邊機(jī)制中的參與度和話語(yǔ)權(quán)，以此掌握在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理中的主動(dòng)權(quán)。2021 年 4 月，美國(guó)參議院結(jié)束了《2021網(wǎng)絡(luò)外交法案》（Cyber Diplomacy Act of 2021）的二讀工作。該法案是美國(guó)在聯(lián)合盟友遏制中俄等地緣政治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、推動(dòng)其主張的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)規(guī)范及軍控構(gòu)想方面的重要政治工具。
三、拜登政府網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)及其對(duì)中國(guó)的影響
從拜登政府當(dāng)前體現(xiàn)出來(lái)的政策傾向來(lái)看，美國(guó)重塑網(wǎng)絡(luò)空間霸權(quán)的意圖已十分明顯。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，美國(guó)塑造符合自身利益的網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際環(huán)境，既會(huì)對(duì)中國(guó)在技術(shù)發(fā)展、數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作和話語(yǔ)權(quán)等方面造成挑戰(zhàn)，同時(shí)也為國(guó)際規(guī)范的建立提供了契機(jī)。
第一，以意識(shí)形態(tài)分歧為由，拉攏盟友對(duì)中國(guó)的國(guó)際數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)行抵制和圍堵。為了維持美國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，拜登政府將以外交、政治、經(jīng)濟(jì)等各種手段阻撓中國(guó)的國(guó)際數(shù)字合作。尤其是在“民主”對(duì)抗“威權(quán)主義”的話語(yǔ)影響下，拜登政府將更為積極地拉攏盟友對(duì)中國(guó)企業(yè)與產(chǎn)品進(jìn)行抵制，并綜合運(yùn)用各種手段對(duì)“一帶一路”沿線的發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行干涉，包括中歐合作框架下的雙邊基建投資等領(lǐng)域。從今年 6 月拜登總統(tǒng)赴歐洲參加 G7 峰會(huì)和北約峰會(huì)時(shí)的表態(tài)中可以看出，這一趨勢(shì)已蔚然成風(fēng)。
第二，以地緣政治斗爭(zhēng)為主要敘事，強(qiáng)調(diào)中國(guó)造成的網(wǎng)絡(luò)安全威脅，割裂中國(guó)與全球 ICT 技術(shù)生態(tài)的聯(lián)系。從拜登政府推出的供應(yīng)鏈管控措施中不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)正通過(guò)國(guó)內(nèi)政策和同盟體系的聯(lián)動(dòng)，渲染中國(guó)對(duì)國(guó)際供應(yīng)鏈安全的威脅，并以此阻礙中國(guó)與第三方國(guó)家在人工智能、5G 通信和量子計(jì)算等新興技術(shù)領(lǐng)域的交流與合作。而且，美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)雷蒙多已宣布將華為留在“實(shí)體清單”上，強(qiáng)調(diào)中國(guó)電信產(chǎn)品與服務(wù)的“安全威脅”，繼續(xù)推進(jìn)美國(guó)本土乃至全球 ICT 供應(yīng)鏈的“去中國(guó)化”。
第三，通過(guò)外交手段侵蝕中國(guó)在多邊機(jī)制中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。在 2021 年 2 月網(wǎng)絡(luò)安全與基礎(chǔ)設(shè)施安全局（CISA）發(fā)布的《全球戰(zhàn)略愿景》（CISAGlobal）提出，要培養(yǎng)符合美國(guó)利益與國(guó)家安全訴求的國(guó)際環(huán)境，而要達(dá)成這一愿景，美國(guó)必須加大其在國(guó)際組織和機(jī)制中的影響力與話語(yǔ)權(quán)。為此，拜登政府將不遺余力地削弱中國(guó)在國(guó)際電信聯(lián)盟、世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織等機(jī)構(gòu)中的影響力，對(duì)沖中國(guó)在國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定方面的努力。同時(shí)，美國(guó)將致力于拉攏盟友建立新興技術(shù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)體系，力圖將中國(guó)邊緣化甚至排除在外。
第四，拜登政府強(qiáng)調(diào)國(guó)際規(guī)則的作用，將推動(dòng)國(guó)際社會(huì)就網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范進(jìn)行磋商和交流。盡管拜登政府突出了意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)、地緣政治博弈等因素對(duì)其網(wǎng)絡(luò)政策的影響，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了國(guó)際規(guī)則在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理中的作用。不可忽視的是，美國(guó)推動(dòng)國(guó)際規(guī)則制定的意愿并不強(qiáng)烈，更多地將從小范圍多邊的角度構(gòu)建國(guó)際規(guī)范。
