2020年1月，美國聯(lián)邦政府發(fā)布了《人工智能應用的監(jiān)管指南》。這是美國發(fā)布的首個人工智能（AI）監(jiān)管指南，意在為聯(lián)邦政府對AI發(fā)展應用采取監(jiān)管和非監(jiān)管措施提供指引。要求聯(lián)邦政府在針對AI技術和相關產(chǎn)業(yè)采取監(jiān)管和非監(jiān)管措施時，要以減少AI技術應用的障礙、促進技術創(chuàng)新為宗旨?！吨改稀诽岢隽斯芾砣斯ぶ悄軕玫氖笤瓌t，這些原則代表著美國在AI監(jiān)管上的總體思路，呼吁更多采取行業(yè)細分的政策指南或框架、試點項目和實驗（如為AI應用提供安全港）、自愿性的行業(yè)標準等非監(jiān)管的措施。

　　2020年2月，歐盟委員會一口氣發(fā)布了三份重要的數(shù)字戰(zhàn)略文件，分別是人工智能白皮書《走向卓越與信任——歐盟人工智能監(jiān)管新路徑》、《塑造歐洲的數(shù)字未來》和《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》。而《人工智能白皮書》實際就是歐盟的人工智能發(fā)展戰(zhàn)略，旨在打造以人為本的可信賴和安全的人工智能，也是歐盟出臺的第一份人工智能白皮書，意在確保歐洲成為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全球領導者。貫穿著三份戰(zhàn)略文件的一個核心概念，用歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩的話來概括，就是歐盟必須重新奪回自己的“技術主權(quán)”。

　　一

　　發(fā)布背景

　　作為有望引領第四次工業(yè)革命、重塑經(jīng)濟社會發(fā)展形態(tài)的新興技術，人工智能已經(jīng)成為了全球科技競爭的焦點。目前，全球的人工智能屬于創(chuàng)新增長的爆發(fā)期，與此相關的各種理念、研究、技術、應用、產(chǎn)品、平臺等如雨后春筍般涌現(xiàn)。2017年以來，全球30多個國家和地區(qū)已出臺了人工智能戰(zhàn)略，搶占技術、應用和產(chǎn)業(yè)高地。這一革命性技術改變著經(jīng)濟和社會的面貌，重塑了企業(yè)和國家的競爭格局，在全球范圍推動新的“超級勢力”的產(chǎn)生。

　　人工智能席卷全球的趨勢勢不可擋，但如何監(jiān)管卻成了棘手的問題。新一代人工智能具有高度的自主性、自學習及適應能力，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式已難以適應其發(fā)展需求，在對智能產(chǎn)品應用后果和風險的預判，問題責任歸屬，以及對潛在安全風險管控等方面都將面臨新的挑戰(zhàn)。正如歐盟委員會主席馮德萊恩指出的，“AI可能會非常有利可圖，但它會帶來重大風險?！北O(jiān)管雖然很難，但是必須進行監(jiān)管。因此，面對人工智能的廣泛應用，社會各界對于人工智能的法律、倫理和社會影響給予了持續(xù)關注和激烈討論，呼吁重視AI倫理，加強AI治理，發(fā)展安全可信、負責任的人工智能。

　　國際層面，人工智能領域的競爭已從技術和產(chǎn)業(yè)應用擴張到了國際規(guī)則的制定，尤其是AI倫理和治理規(guī)則的制定。美國和歐盟人工智能監(jiān)管指南和白皮書的出臺，意味著人工智能政策已從倫理轉(zhuǎn)向監(jiān)管，美歐意在立法和監(jiān)管上謀求全球領導地位。

　　二

　　美國以監(jiān)管和非監(jiān)管措施共促AI的創(chuàng)新與發(fā)展

　　美國《人工智能應用監(jiān)管指南》提出了十大監(jiān)管原則，涵蓋公眾對AI的信任、公眾參與規(guī)則制定、科研操守和信息質(zhì)量、風險評估與管理、成本效益分析、靈活性、公平與非歧視、披露與透明度、安全保障、跨部門協(xié)調(diào)等層面。這些原則代表著美國在AI監(jiān)管上的總體思路。

　　對美國而言，保持其在AI發(fā)展領域的全球領導地位對于維護經(jīng)濟和國家安全至關重要，所以美國政府政策的核心一定是維持和增強美國在AI方面的科學、技術和經(jīng)濟領導地位。AI監(jiān)管自然也是服務于這一目的。為此，指南要求，聯(lián)邦機構(gòu)在決定是否以及如何對可能影響AI應用的領域進行監(jiān)管時，應評估潛在監(jiān)管對AI創(chuàng)新和增長的影響，利用AI補充或者替換原有系統(tǒng)時應考慮采用AI的潛在收益和成本，減少、移除AI技術發(fā)展和應用面臨的不必要障礙，持續(xù)促進技術和創(chuàng)新的進步。因此，國監(jiān)管的前提是鼓勵AI的創(chuàng)新和發(fā)展的。

　　美國政府認為對于特定AI應用可以采取非監(jiān)管措施。對于特定的AI應用，相關機構(gòu)可能發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的或者可預見將出臺的法規(guī)缺乏明確的規(guī)定，或者新法規(guī)的出臺不能證明其成本合理。在這些情況下，相關機構(gòu)可能會考慮要么不采取任何行動，要么選擇可能適合解決某些AI應用程序所帶來風險的非監(jiān)管措施。相關機構(gòu)應考慮利用現(xiàn)有法律中規(guī)定的豁免情形，或允許為特定AI應用程序提供安全港的試點計劃。

　　美國政府認為制定對AI應用的監(jiān)管和非監(jiān)管措施時應充分利用科學技術信息及相關流程。AI的監(jiān)管和非監(jiān)管措施應基于對各個機構(gòu)及其所應用技術進行共性風險評估和風險管理的基礎上。在制定監(jiān)管和非監(jiān)管措施時，相關機構(gòu)應采用基于性能的靈活性框架，以適應AI應用程序的快速變化和更新。同時，還需要采取成本效益分析，在對AI進行監(jiān)管之前，充分考慮AI發(fā)展應用的社會成本、益處、影響等，以權(quán)衡AI活動的利弊并衡量風險大小，強調(diào)監(jiān)管的科學性和靈活性。

　　三

　　歐盟以投資和監(jiān)管并舉的思路加速AI的發(fā)展并建立人工智能監(jiān)管框架

　　歐盟承認，在第一波數(shù)字創(chuàng)新浪潮中，歐盟落在了美國和亞洲等競爭對手的后面。當前，歐盟正在盡最大努力參與“大數(shù)據(jù)”競爭，維護歐盟的技術主權(quán)、工業(yè)領先地位和經(jīng)濟競爭力。為了迎接AI的機遇和挑戰(zhàn)，歐洲各國必須作為一個整體并按照歐盟的價值觀發(fā)展和部署人工智能。歐盟委員會公布的數(shù)字轉(zhuǎn)型思路、人工智能白皮書和歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，是一整套關于數(shù)字時代發(fā)展的遠景規(guī)劃，闡明了其志在成為全球領先的技術強國的目標。歐盟希望通過加快技術研發(fā)、統(tǒng)一和規(guī)范數(shù)字市場、約束國際科技巨頭等，在新一輪數(shù)字革命中后發(fā)制人，獲得領先優(yōu)勢。

　　人工智能白皮書《走向卓越與信任——歐盟人工智能監(jiān)管新路徑》，旨在打造以人為本的可信賴和安全的人工智能，確保歐洲成為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全球領導者。白皮書共分為人工智能概述、利用工業(yè)和專業(yè)市場的優(yōu)勢、抓住下一波數(shù)據(jù)浪潮機遇、卓越生態(tài)系統(tǒng)、信任生態(tài)系統(tǒng)、結(jié)論等六大部分。

　　白皮書主要圍繞“卓越生態(tài)系統(tǒng)”和“信任生態(tài)系統(tǒng)”兩個方面的建設展開：（1）“卓越生態(tài)系統(tǒng)”，是要建設一個歐洲、國家和地區(qū)三個不同層面措施協(xié)同的政策框架。公共部門和私營部門共同合作，調(diào)動資源，沿著整體價值鏈建設“卓越生態(tài)系統(tǒng)”，從研發(fā)創(chuàng)新開始，建設正確的激勵機制來加快AI解決方案的包括中小企業(yè)在內(nèi)的應用。（2）“信任生態(tài)系統(tǒng)”，它是歐洲AI未來監(jiān)管框架的一個關鍵要素。該系統(tǒng)必須確保遵守歐盟規(guī)則，包括保護基本權(quán)利和消費者權(quán)利，特別是在歐盟運行的、構(gòu)成高風險的人工智能系統(tǒng)。建立一個“信任的生態(tài)系統(tǒng)”本身就是一項政策目標，讓公民有信心接受人工智能應用，并賦予企業(yè)和公共組織利用人工智能進行創(chuàng)新的法律確定性。新監(jiān)管框架基于風險路徑，目的在于使各種風險和潛在損害最小化，同時避免過度監(jiān)管。

　　白皮書強調(diào)歐洲需要大幅提高人工智能研究和創(chuàng)新領域的投資水平，目標是未來10年中每年在歐盟吸引200億歐元的AI技術研發(fā)和應用資金等，還將吸引最優(yōu)秀的教授和科學家等。歐盟希望為建立一個高度發(fā)達并可信的人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造更好的政策環(huán)境。通過鼓勵私營領域和公共投資相互合作，調(diào)動價值鏈各環(huán)節(jié)的資源和各方積極性，以加速發(fā)展人工智能。白皮書特別強調(diào)指出，鑒于人工智能系統(tǒng)的復雜性及其潛在的風險，提升人工智能應用的可靠性至關重要。歐盟希望通過制定更加嚴格的規(guī)范，特別要在消費者保護、防止不公平商業(yè)競爭、保護個人數(shù)據(jù)等方面加強立法和管理，最大限度減小人工智能應用風險。

　　四

　　美歐人工智能監(jiān)管政策的特點

　　（1）奪取AI主導權(quán)是兩者的共同點

　　監(jiān)管政策將成為美國和歐盟各自加強“科技主權(quán)”的重要工具。數(shù)字時代，監(jiān)管政策是重要的工具，美國和歐盟的監(jiān)管體系雖然存在差異，但都是根據(jù)自身實際狀況去打造技術和產(chǎn)業(yè)競爭力。對美國而言，力圖通過AI監(jiān)管來維持和增強美國在AI方面的科學、技術和經(jīng)濟領導地位是其根本目的。因為對美國而言，保持其在AI發(fā)展領域的全球領導地位對于維護經(jīng)濟和國家安全至關重要。

　　對歐盟而言，計劃在下個十年里在人工智能上吸引超過200億歐元的總投資金額。這些都體現(xiàn)了在數(shù)字時代全球競爭中，歐洲獨特的戰(zhàn)略定位和策略。面對美國和中國在人工智能領域的迅猛發(fā)展和優(yōu)勢，歐盟一直在尋找自己的特點和位置，并雄心勃勃地凝聚共識，集中發(fā)力。此次發(fā)布白皮書的目的就是要聯(lián)合歐洲各國力量，奪取AI主導權(quán)。

　　強大的計算基礎架構(gòu)和低功耗的安全數(shù)字系統(tǒng)是歐盟AI的優(yōu)勢，這對于AI系統(tǒng)和加速器技術至關重要。歐盟意在通過將其技術和工業(yè)實力與高質(zhì)量數(shù)字基礎架構(gòu)和監(jiān)管框架相結(jié)合，從而成為數(shù)據(jù)經(jīng)濟及其應用的全球領先者，這也是歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的目標。在此基礎上，發(fā)展AI生態(tài)系統(tǒng)，從而將技術的優(yōu)勢帶給整個歐洲社會和促進歐洲經(jīng)濟發(fā)展。

　?。?）美國更鼓勵AI創(chuàng)新和發(fā)展，強調(diào)監(jiān)管的科學性和靈活性

　　對美國而言，作為人工智能領域的領頭羊，確保、維持和增強美國在AI方面的科學、技術和經(jīng)濟領導地位是其核心所在。聯(lián)邦政府最新出臺的《人工智能應用的監(jiān)管指南》提出的十項原則，應該是美國在全球范圍內(nèi)塑造AI發(fā)展的最新舉措。以這些原則為綱領，美國將更全面地看待AI的影響，不僅側(cè)重維護美國核心價值，而且更加強調(diào)對AI創(chuàng)新與發(fā)展的促進，避免一刀切式的過度干預。以政策不阻礙AI技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、降低創(chuàng)新的門檻和成本為優(yōu)先考慮，并把為AI應用創(chuàng)設“安全港”、監(jiān)管例外、監(jiān)管豁免等提到了很高的地位?；陟`活大膽的創(chuàng)新政策，美國人工智能水平持續(xù)保持著高速發(fā)展。2019全球人工智能初創(chuàng)公司共融資270億美元，其中美國占了170億美元，遠超其他國家。

　?。?）歐盟趨向于強硬的監(jiān)管風格，既強調(diào)發(fā)展，又要加強管理

　　對于互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術發(fā)展薄弱、在數(shù)字經(jīng)濟領域顯著落后于美國的歐盟，欲以“歐洲方式”發(fā)展人工智能：要監(jiān)管也要競爭。歐洲的人工智能路徑旨在促進歐洲在人工智能領域的創(chuàng)新能力，同時支持在整個歐盟經(jīng)濟中發(fā)展和采用合乎倫理且可信的人工智能。既要在經(jīng)濟上迅速發(fā)展以贏下科技競爭，又要在道德上符合歐洲大陸的價值標準。期望通過立法和監(jiān)管重塑數(shù)字發(fā)展模式，給全球數(shù)字發(fā)展帶來持續(xù)性影響。

　　2018年5月歐盟正式實施新的《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR），在數(shù)據(jù)及隱私安全上制定了全球最嚴格的合規(guī)政策，這對任何在歐盟開展業(yè)務的公司或任何在其數(shù)據(jù)庫中存有歐盟公民個人數(shù)據(jù)的公司都具有約束力。歐盟人工智能監(jiān)管框架延續(xù)了GDPR的立法初衷，強調(diào)個人權(quán)利保護和AI應用的負面影響，包括個人數(shù)據(jù)和隱私保護、非歧視等基本權(quán)利，安全和責任等。因此，在歐盟白皮書正式發(fā)布前幾日，臉書、谷歌以及蘋果等公司高層紛紛造訪布魯塞爾，期望歐盟監(jiān)管趨嚴的同時不會扼殺創(chuàng)新，影響到自家業(yè)務的發(fā)展。人工智能白皮書的出臺，意味著歐盟的人工智能政策將從倫理轉(zhuǎn)向監(jiān)管，相關技術應用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展將逐步受到影響。既想讓人工智能得到快速的進展，又想保證完全民主化的人工智能，如何在人工智能發(fā)展和監(jiān)管之間尋求平衡是歐盟最需解決的問題。

　　五

　　帶給我們的啟示和思考

　　我國在過去五年中掀起了對人工智能領域的投資、研究及創(chuàng)業(yè)的空前熱潮，產(chǎn)業(yè)投資人、科技巨擘及我國政府都在人工智能領域注入了大筆資金。經(jīng)過五年的發(fā)展，我國以技術的快速商業(yè)化以及多元化的應用，在人工智能領域已經(jīng)成為美國最強勁的對手。除了耳熟能詳?shù)尿v訊、阿里、百度、華為等科技巨頭，國內(nèi)在人工智能領域也誕生了一大批人工智能獨角獸公司。2020年3月CB Insights公布了100家全球最值得關注的人工智能初創(chuàng)公司，其中有六家是中國公司。

　　2017年7月，國務院公布了《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，這是我國發(fā)展人工智能的遠景規(guī)劃，明確提出未來將要對人工智能發(fā)展給予更多資金、政策支持，以及國家級的統(tǒng)籌規(guī)劃。該計劃明確提出了2020年及2025年的發(fā)展目標，并希望到2030年中國能成為人工智能領域的全球創(chuàng)新中心，在理論、技術及應用等方面領先全球。

　　我國具備大量的數(shù)據(jù)、熱切的創(chuàng)業(yè)者、人工智能科學家，以及對人工智能友善的國家政策環(huán)境等關鍵要素，因此在人工智能領域發(fā)展具有很強的“后發(fā)優(yōu)勢”。因此，國際社會對我國在AI倫理和治理方面的措施及路徑也是非常關注的。

　　美歐因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況和經(jīng)濟地位的不同，決定了其AI監(jiān)管勢必存在差異，但殊途同歸，各自最終目的都是為了打造技術和產(chǎn)業(yè)競爭力。因此，在當前激烈的國際競爭背景下，我國針對人工智能的立法和監(jiān)管需要采取漸進式監(jiān)管，避免過早或過度監(jiān)管，從而削弱我國在AI領域的競爭力。

　　美歐在推進監(jiān)管的同時，并沒有降低或減少對科技研發(fā)的投入。歐盟強調(diào)需要大幅提高人工智能研究和創(chuàng)新領域的投資水平，目標是未來10年中每年在歐盟吸引200億歐元的AI技術研發(fā)和應用資金，并每年在人才和新技術直接投資數(shù)十億美元。美國也將持續(xù)加強對芯片、算法、量子計算等技術和產(chǎn)業(yè)的投資。因此，我國需要持續(xù)加強AI領域的基礎研究、產(chǎn)業(yè)研發(fā)及人才培養(yǎng)等工作。同時，還需要加強國際合作，積極推動國際AI標準的設定。

　　六

　　結(jié)語：科技向善將成為發(fā)展新愿景

　　細數(shù)近幾年各國先后發(fā)布的人工智能戰(zhàn)略和路線圖，無論是2016年日本制定的人工智能開發(fā)和商業(yè)化路線圖，2017年加拿大啟動的泛加拿大人工智能戰(zhàn)略，2018年英國的《英國的人工智能：準備、希望和可能？》，歐盟的《歐盟AI戰(zhàn)略》，還是2019年美國的《美國人工智能倡議》等等，會發(fā)現(xiàn)人工智能領域是群雄逐鹿，每個國家都摩拳擦掌，均將成為全球人工智能發(fā)展的領導者或奪取“技術主權(quán)”視為其核心目標。

　　實際上，未來人工智能會如何發(fā)展，最重要的因素是人類如何采取行動。2019年，國務院副總理劉鶴在重慶智博會上提出了發(fā)展智能技術需要堅持的四個原則并呼吁“科技向善”。2020年1月11日，由騰訊研究院主辦的第三屆“科技向善”年度論壇在北京舉辦，本屆論壇以“千里之行·Action Now”為主題，聚焦科技向善的行動路徑，分享國內(nèi)外先進案例和最新研究成果。

　　美國MIT物理學終身教授、生命未來研究所創(chuàng)始人Max Tegmark 在會上發(fā)表主題演講《人類的下半場：我們?nèi)绾闻c科技和平相處》。Max認為，人工智能正變得強大，這種強大的力量帶來了無數(shù)的便利與益處，但同時也產(chǎn)生了大量問題與挑戰(zhàn)。面對這樣的矛盾與困境，一方面要對技術的使用劃分清晰的紅線，規(guī)范界定技術使用的范圍。另一方面，要提出與踐行積極、共有的全球愿景，推動技術合作、普惠，以實現(xiàn)科技向善。

　　AI是非常強大的，所以必須要劃清界限，要把AI應用劃分成可接受和不可接受的，需要將AI調(diào)整到好的、積極的、正面的方向，保證其為我們所用。AI的管理管控是全球性的挑戰(zhàn)，單槍匹馬、各自為政、各個國家關門作戰(zhàn)是不可取的。正如李開復在《AI?未來》一書中所言，未來幾十年，人工智能對人類最大的沖擊不在于軍備競賽，而在于就業(yè)市場和社會體系。美國和中國將會率先使大量人工智能應用落地，帶動全球經(jīng)濟的發(fā)展，其他國家也會對未來更廣泛的社會演變做出不可估量的貢獻。無論哪個國家，都無法獨自解決眼前錯綜復雜的問題。我們需要把人類競爭的本能，變成共同尋求克服嚴峻挑戰(zhàn)的合作心態(tài)。因為到人工智能沖擊來臨之際，所有人的命運都是一體的。