2018年國家發(fā)改委先后于4月、5月、7月和9月發(fā)布了四份降電價文件，明確指出要切實落實政府工作報告中“降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價，一般工商業(yè)電價平均降低10%”的目標要求。文件中特別強調(diào)了要將降價的紅利傳導到終端用戶，重點清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)違規(guī)加價，認真排查本地區(qū)商業(yè)綜合體、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物業(yè)、寫字樓等轉(zhuǎn)供電主體電價政策落實情況，找準降價政策落地的難點、堵點，分類施策，采取綜合措施，加快清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電主體在國家規(guī)定銷售電價之外向終端用戶收取的不合理加價，打通降價的"最后一公里"。緊接著，各地發(fā)改委、物價部門開展了專項行動，調(diào)查、通報、處理了一批轉(zhuǎn)供電主體的違規(guī)加價行為?！稗D(zhuǎn)供電”這一長期存在的供電現(xiàn)象成為本次降電價關注的熱點，也是降價工作的難點。

　　什么是轉(zhuǎn)供電？

　　轉(zhuǎn)供電是指電網(wǎng)企業(yè)無法直接供電到終端用戶，需由其他主體轉(zhuǎn)供的行為，通俗的說，由于種種原因，供電企業(yè)沒有裝表到戶，抄表到戶，收費到戶，終端用戶的電費沒有直接交給供電企業(yè)而是交給了轉(zhuǎn)供電主體。發(fā)改委文件中所指出的“轉(zhuǎn)供電主體”主要是指：公用電網(wǎng)未到達區(qū)域或供電企業(yè)未直供到戶，由產(chǎn)業(yè)園區(qū)、綜合體、小區(qū)物業(yè)、寫字樓等自用配電設施供電的主體?！稗D(zhuǎn)供電用戶”是指通過轉(zhuǎn)供電主體的配電設施供電，未直接和供電企業(yè)發(fā)生供用電關系的終端用戶。

　　為什么會產(chǎn)生轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象？

　　轉(zhuǎn)供電問題有著復雜的歷史原因，一直伴隨著我國的電力工業(yè)發(fā)展而存在。計劃經(jīng)濟時期，由于電力工業(yè)投資不足，普遍存在著“重發(fā)輕供不管用”的現(xiàn)象，所以除電網(wǎng)企業(yè)外的社會資本投資建設了供配電設施，一方面解決自身用電問題，一方面還承擔了就近其他用戶的供電。例如工礦企業(yè)的生產(chǎn)用電、辦公用電和生活用電，企業(yè)自建宿舍用電等，目前正在進行的“三供一業(yè)”的改造分離也就是解決企業(yè)辦電轉(zhuǎn)供的歷史問題。改革開放后，特別是經(jīng)歷了電力體制的改革，轉(zhuǎn)供電的問題得到了部分解決，例如上世紀九十年代進行的農(nóng)村電網(wǎng)的改造，農(nóng)村電網(wǎng)全部收歸為電網(wǎng)企業(yè)直管，實行“三到戶”管理和城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價，徹底解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站轉(zhuǎn)供加價的農(nóng)村高電價問題。2005年前后進行的“兩電分離”改造，解決了部分老企業(yè)生產(chǎn)用電和生活用電的分離，生活用電由供電公司直供，降低生產(chǎn)用電和生活用電費用，為老企業(yè)和職工減負擔，效果顯著。由于供配電設施的投資建設界面的劃分，投資紅線以內(nèi)的企業(yè)建設了自身的供配電設施，形成了居民小區(qū)、園區(qū)、綜合體、寫字樓等新的轉(zhuǎn)供電主體，轉(zhuǎn)供電終端用戶（如小區(qū)居民、租住商戶、園區(qū)企業(yè)、公寓住戶等）未享受到供電企業(yè)直供服務，這部分的轉(zhuǎn)供電主體亦是本次降價檢查的重點。

　　轉(zhuǎn)供電的利與弊

　　任何事情都是要一分為二的分析，轉(zhuǎn)供電現(xiàn)象之所以存在至今，有其歷史和現(xiàn)實的客觀原因，分析其存在的利與弊，可以幫助理清時下治理轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價問題的思路。

　　在我國電力工業(yè)發(fā)展的歷程中，國家電力投資還沒有完全覆蓋到所有區(qū)域的電網(wǎng)建設，也就是說今后還有相當長的時間里，社會資本投資建設特定區(qū)域的供配電網(wǎng)這種現(xiàn)象還將長期存在。目前非電網(wǎng)企業(yè)投資、建設、管理的供配電設施有以下幾種形式：一是新建各類園區(qū)的供配電設施，如果達到一定的規(guī)模，可以作為增量配電業(yè)務的改革，成為園區(qū)配售電公司供電區(qū)域；二是開發(fā)商建設的居民小區(qū)及小區(qū)內(nèi)的配套商業(yè)供電設施，小區(qū)居民的供配電設施應移交給供電企業(yè)，實行一戶一表直供到戶，否則用電矛盾突出；三是現(xiàn)存的工礦企業(yè)的宿舍區(qū)、辦公區(qū)借用企業(yè)生產(chǎn)供用電設施，可以通過“三供一業(yè)”和“兩電分離”改造，盡快移交給供電企業(yè)；四是投資商建設的商業(yè)綜合體、寫字樓的供配電設施，對入駐綜合體、寫字樓的各類商戶的轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價問題是本次檢查關注的重點。毋庸置疑，非電網(wǎng)企業(yè)的社會資本參與特定區(qū)域配電設施投資建設彌補了國家電力投資的不足，解決了自管區(qū)域內(nèi)用戶的用電問題，這是積極肯定的一面，但是也帶來了一系列的突出問題，主要是：一是轉(zhuǎn)供電主體建設的配電設施，雖然經(jīng)過了供電企業(yè)并網(wǎng)檢驗，但由于是自管性質(zhì)，投資商在建設這些設施時建設標準不高，供配電設施運行可靠性較低，故障率較高；二是自管性質(zhì)的供配電設施缺乏正常的運行維護，比如說日常的巡視檢查、預防性試驗、事故演習等，運行中的安全隱患較大；三是由于缺乏專業(yè)的人員對供配電設施的運維管理，線路、設備損耗大，用電管理混亂，造成用電成本較大。

　　轉(zhuǎn)供電涉及到的法律法規(guī)

　　2015年4月24日修訂的《中華人民共和國電力法》二十五條：供電企業(yè)在批準的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電。

　　供電營業(yè)區(qū)的劃分，應當考慮電網(wǎng)的結(jié)構(gòu)和供電合理性等因素。一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設立一個供電營業(yè)機構(gòu)。

　　省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的供電營業(yè)區(qū)的設立、變更，由供電企業(yè)提出申請，電力管理部門依據(jù)職責和管理權(quán)限，會同同級有關部門審查批準后，發(fā)給《電力業(yè)務許可證》。供電營業(yè)區(qū)設立、變更的具體辦法，由國務院電力管理部門制定。

　　第六十三條：違反本法第二十五條規(guī)定，未經(jīng)許可，從事供電或者變更供電營業(yè)區(qū)的，由電力管理部門責令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得五倍以下的罰款。

　　第四十四條：禁止任何單位和個人在電費中加收其他費用；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，按照規(guī)定執(zhí)行。

　　第六十六條違反本法第三十三條、第四十三條、第四十四條規(guī)定，未按照國家核準的電價和用電計量裝置的記錄向用戶計收電費、超越權(quán)限制定電價或者在電費中加收其他費用的，由物價行政主管部門給予警告，責令返還違法收取的費用，可以并處違法收取費用5倍以下的罰款；情節(jié)嚴重的，對有關主管人員和直接責任人員給予行政處分。

　　2016年1月13日修訂的《電力供應與使用條例》第二十條： 在公用供電設施未到達的地區(qū)，供電企業(yè)可以委托有供電能力的單位就近供電。非經(jīng)供電企業(yè)委托，任何單位不得擅自向外供電。

　　第三十條：用戶不得有下列危害供電、用電安全，擾亂正常供電、用電秩序的行為：

　　(六)未經(jīng)供電企業(yè)許可，擅自引入、供出電源或者將自備電源擅自并網(wǎng)。

　　第三十八條：違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由電力管理部門責令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款：

　　(一)未按照規(guī)定取得《供電營業(yè)許可證》，從事電力供應業(yè)務的；

　　(二)擅自伸入或者跨越供電營業(yè)區(qū)供電的；

　　(三)擅自向外轉(zhuǎn)供電的。

　　1996年5月19日原電力部頒發(fā)的《供用電監(jiān)督管理辦法》第二十三條：違反《電力法》和國家有關規(guī)定，未取得《供電營業(yè)許可證》而從事電力供應業(yè)務者，電力管理部門應以書面形式責令其停止營業(yè)，沒收其非法所得，并處以違法所得五倍以下的罰款。

　　第二十四條：違反《電力法》和國家有關規(guī)定，擅自伸入或跨越其他供電單位供電營業(yè)區(qū)供電者，電力管理部門應以書面形式責令其拆除深入或跨越的供電設施，作出書面檢查，沒收其非法所得，并處以違法所得四倍以下的罰款。

　　第二十五條：違反《電力法》和國家有關規(guī)定，擅自向外轉(zhuǎn)供電者，電力管理部門應以書面形式責令其拆除轉(zhuǎn)供電設施，作出書面檢查，沒收其非法所得，并處以違法所得三倍以下的罰款。

　　第二十八條：電力管理部門對危害供電、用電安全，擾亂正常供電、用電秩序的行為，除協(xié)助供電企業(yè)追繳電費外，應分別給予下列處罰：

　　未經(jīng)供電企業(yè)許可，擅自引入、供出電力或者將自備電源擅自并網(wǎng)的，應責令其改正，給予警告；拒絕改正的，可下達中止供電命令，并處以五萬元以下的罰款。

　　從《電力法》、《電力供應與使用條例》、《供用電監(jiān)督管理辦法》等電力法律法規(guī)來看，我們可以得到以下結(jié)論：未經(jīng)供電企業(yè)批準的轉(zhuǎn)供電行為是被禁止的；電費違規(guī)加價行為是違法的；供電經(jīng)營行為是要取得《電力業(yè)務許可證》（原《供電營業(yè)許可證》）的。但是在現(xiàn)實中，由于市場經(jīng)濟的快速發(fā)展、電力執(zhí)法的缺位、電力企業(yè)的改制以及電力供應的特殊性等原因，擅自轉(zhuǎn)供電以及轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價收費的情況已是司空見慣了。

　　轉(zhuǎn)供電現(xiàn)實情況

　　國家發(fā)改委辦公廳2018年11月20日發(fā)文《關于切實做好清理規(guī)范轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)加價工作有關事項的通知》（發(fā)改辦價格〔2018〕1491號），文件中明確指出：“部分地區(qū)還存在轉(zhuǎn)供電主體和終端用戶底數(shù)不清、政策宣傳解釋不到位、轉(zhuǎn)供電主體傳導降價紅利不到位、戶表改造工作進展遲緩等問題，國家多次降低一般工商業(yè)電價的措施未能得到有效傳遞和落實?！边@實際上也明確指出了全國范圍內(nèi)客觀存在著大量轉(zhuǎn)供電主體和轉(zhuǎn)供電終端用戶，轉(zhuǎn)供電主體電費違規(guī)加價問題應該是較普遍現(xiàn)象。

　　經(jīng)過2018年的下半年摸查，不完全統(tǒng)計全國共有40萬轉(zhuǎn)供電主體，3400萬轉(zhuǎn)供電終端用戶，隨著經(jīng)濟的增長，這個數(shù)字也是在不斷刷新。課題組成員跟隨當?shù)赜嘘P部門做了部分轉(zhuǎn)供電情況的調(diào)查，超過92%的轉(zhuǎn)供電主體收取終端用戶電價超過1.00元/千瓦時，有的高達2.30元/千瓦時，80%的轉(zhuǎn)供電主體沒有宣傳政府的降電價政策，85%的轉(zhuǎn)供電主體沒有降價措施，98%的轉(zhuǎn)供電主體沒有進行過電價電費測算，收費基本上都是估算出來的，70%的轉(zhuǎn)供電主體通過電費違規(guī)加價獲得了不菲的收益。2019年1月31日，國家市場監(jiān)管總局對外發(fā)布關于部分轉(zhuǎn)供電主體不執(zhí)行國家電價政策典型案例的通報，對北京、上海、廣州等商業(yè)綜合體違規(guī)加價和不退還降電價電費的行為給予點名通報，通報還強調(diào)了對機場、火車站等特殊供電區(qū)域和大型商業(yè)綜合體轉(zhuǎn)供電加強監(jiān)督檢查。這起通報，與課題組進行的局部調(diào)查情況基本吻合，反應了轉(zhuǎn)供電降價工作的真實情況。

　　經(jīng)過國家發(fā)改委四次發(fā)布的降低一般工商業(yè)用戶的電價文件和各級地方政府的查處措施落實，全國降電價降低企業(yè)電費成本近千億元，電網(wǎng)直供用戶降費顯著，轉(zhuǎn)供電終端用戶并沒有完全享受到降價紅利，由于轉(zhuǎn)供電主體與電網(wǎng)公司直接結(jié)算，它享受到了降價福利而沒有傳遞到終端用戶，這是和國家降價惠及所有用戶的初衷相違背。據(jù)四川省發(fā)改委統(tǒng)計，一般工商業(yè)電價降低10%，累計為全省一般工商業(yè)用戶節(jié)省電費30多億元，四川省40%的一般工商業(yè)戶用電是通過園區(qū)、商業(yè)體轉(zhuǎn)供的，降價節(jié)省的30多億元電費，有10多億元本該屬于轉(zhuǎn)供電用戶，但都被轉(zhuǎn)供電主體“截留”了。所以轉(zhuǎn)供電終端用戶，由于不合理加價等，降價成果未能得到有效傳遞和落實，“獲得感”不強。因此2018年下半年國家和各級政府通過行政手段花費大量的人力物力對轉(zhuǎn)供電主體進行了清理和檢查，有一定成效，但是國家的目錄銷售電價能夠切實傳遞到轉(zhuǎn)供電終端用戶的還是有較大的阻力。

　　轉(zhuǎn)供電加價問題分析

　　轉(zhuǎn)供電主體加價供電是否合法？

　　《電力法》第四十四條：禁止任何單位和個人在電費中加收其他費用。

　　2018年發(fā)改委文件這樣規(guī)定：全面清理規(guī)范電網(wǎng)主體在輸配電價之外的收費項目。重點清理規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體等經(jīng)營者向轉(zhuǎn)供電用戶在國家規(guī)定銷售電價之外收取的各類違規(guī)加價。產(chǎn)區(qū)園區(qū)經(jīng)營的園區(qū)內(nèi)電網(wǎng)可自愿選擇移交電網(wǎng)企業(yè)直接供電或改制為增量配電網(wǎng)。商業(yè)綜合體等經(jīng)營者應按國家規(guī)定銷售電價向租戶收取電費，相關公用設施用電及損耗通過租金、物業(yè)費、服務費等方式協(xié)商解決，或者按國家規(guī)定銷售電價向電網(wǎng)企業(yè)繳納電費，由所有用戶按各分表電量公平分攤（發(fā)改價格〔2018〕500號）。

　　目前，一些地方的商業(yè)綜合體、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、物業(yè)、寫字樓等轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)存在不合理加價現(xiàn)象，國家多次降低一般工商業(yè)電價的措施未能得到有效傳遞和落實，必須采取有力措施清理規(guī)范，確保降價成果真正惠及終端用戶（發(fā)改價格〔2018〕787號）。

　　顯而易見，轉(zhuǎn)供電主體在不具備電力業(yè)務許可的情況下，現(xiàn)行的法律法規(guī)是禁止加價供電。

　　按照《電力法》第三條：電力事業(yè)投資，實行誰投資、誰收益的原則。轉(zhuǎn)供電主體可以依據(jù)《關于簡化優(yōu)化許可條件、加快推進增量配電項目電力業(yè)務許可工作的通知》（國能綜通資質(zhì)〔2018〕102號）辦理電力業(yè)務許可證（供電類），按照核定輸配電成本和合理收益，依法開展供電經(jīng)營業(yè)務。

　　轉(zhuǎn)供電加價供電是否合理？

　　在進行清理和檢查過程中，轉(zhuǎn)供電主體加價的理由主要有以下幾個方面：配電設備的投入及折舊費用；供配電設施的運行維護維修費用；專業(yè)人員的人工費用；公用設備的能耗費用；設備損耗、線路損耗等；服務費等。

　　對于投資商開發(fā)的綜合商業(yè)體，按照《物權(quán)法》的有關規(guī)定，配電設施屬于建筑物的配套設施，如同綜合體內(nèi)電梯、門廊、道路一樣，租住的商戶不可能再付出額外的使用費，應該在租金、物業(yè)服務費中體現(xiàn)。對于物業(yè)管理的小區(qū)商業(yè)用房的轉(zhuǎn)供電，配電設施屬于全體業(yè)主所有，物業(yè)公司更無權(quán)加價收取轉(zhuǎn)供電費。對于進駐園區(qū)的工商企業(yè)，園區(qū)管理部門應更加注重營商環(huán)境的搭建，合理收取相關費用，讓更多的商戶進入園區(qū)經(jīng)營創(chuàng)業(yè)。對于寫字樓的轉(zhuǎn)供電主體，如同小區(qū)商業(yè)房，物業(yè)公司無權(quán)加價收費。但考慮到轉(zhuǎn)供電主體的實際情況，在國家發(fā)改委“關于降低一般工商業(yè)電價有關事項的通知” (發(fā)改價格〔2018〕500號)中，“商業(yè)綜合體等經(jīng)營者應按國家規(guī)定銷售電價向租戶收取電費，相關公用設施用電及損耗通過租金、物業(yè)費、服務費等方式協(xié)商解決，或者按國家規(guī)定銷售電價向電網(wǎng)企業(yè)繳納電費，由所有用戶按各分表電量公平分攤?！?/p>

　　治理轉(zhuǎn)供電違規(guī)加價問題對策

　　2018年國家、各級地方政府、電力管理部門治理轉(zhuǎn)供電加價問題工作力度不可謂不大，調(diào)動了各方面資源進行了摸排調(diào)查清理，國家市場監(jiān)管總局還通報了一些典型案件，這種運動式的專項行動如何形成治理難題的長效機制，需要進一步研究一套行之有效、共贏互利的措施和辦法。

　　一是繼續(xù)加大宣傳和查處力度，利用各類媒體宣傳到戶，讓所有轉(zhuǎn)供電終端用戶明白知曉國家降價政策，各級政府也要暢通舉報渠道，切實維護終端用戶的利益，并公布階段性查處違規(guī)加價的典型案件，主管部門要按照相關法律法規(guī)加強對轉(zhuǎn)供電加價行為的監(jiān)管，建立相關主體信用檔案和失信黑名單制度，將違規(guī)加價、不執(zhí)行國家電價政策等失信行為納入全國信用信息共享平臺對外公示。全社會形成群防群治的局面，高壓情形下讓轉(zhuǎn)供電主體放棄違規(guī)加價的不當?shù)美?/p>

　　二是對于部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)供電主體可以改制為增量配電網(wǎng)，按照《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務管理頒發(fā)》的有關要求向地方政府能源管理部門申請電力業(yè)務許可證（供電類），開展配電營業(yè)業(yè)務。當然這個過程比較復雜，需要一定的專業(yè)團隊管理和操作。

　　三是各級政府管理部門應根據(jù)前一階段摸排的情況，制定出臺“轉(zhuǎn)供電主體電價電費抄收規(guī)范”，指導轉(zhuǎn)供電主體測算公用能耗和損耗，合理分攤轉(zhuǎn)供電的有關費用。

　　四是供電企業(yè)應主動服務，發(fā)揮央企的社會責任，對于符合條件的終端用戶，盡快實現(xiàn)一戶一表改造和電網(wǎng)直供，一勞永逸的解決轉(zhuǎn)供電問題。

　　五是隨著電力體制改革的不斷深化，具備電力業(yè)務許可證資質(zhì)的專業(yè)公司會越來越多，龐大的客戶側(cè)配電資產(chǎn)可以交給這些專業(yè)公司運行管理，按照輸配電成本加合理收益的原則，取得合理的經(jīng)營效益，惠及投資商和終端用戶。

　　六是對于不愿移交或未達到電網(wǎng)移交標準的轉(zhuǎn)供電主體的配電設施可以委托給有資質(zhì)的綜合能源公司管理運行，通過技術改造，經(jīng)濟運行，綜合利用等手段降低用能成本和人員負擔。

　　七是用電量較大的轉(zhuǎn)供電主體可以參與電力的直接交易或通過售電公司開展的電力直接交易，直接降低購電成本，取得合理的收益效益。售電公司也要看到轉(zhuǎn)供電的巨大集成電量，開拓售電市場，直接拉低企業(yè)的用能成本。

　　本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年02期，課題組成員：國網(wǎng)安徽省電力有限公司培訓中心吳琦、 吳可汗、馬璐瑤、姜睿、徐結(jié)紅、國網(wǎng)安徽省電力有限公司淮南供電公司陶華春、國網(wǎng)安徽省電力有限公司肥東供電公司汪良兵、南京審計大學信息工程學院吳青。