東盟是中國數(shù)字絲綢之路的樞紐，亦是全球數(shù)字經(jīng)濟增長最快的地區(qū)。根據(jù)谷歌、Temasek 和Bain & Company 聯(lián)合發(fā)布的《2020 年東南亞數(shù)字經(jīng)濟報告》統(tǒng)計：僅 2020 年一年新增互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù) 4000 萬，用戶總量從 2015 年的 2.5 億增長到 4 億；該地區(qū)已有 70%的人口變?yōu)榫W(wǎng)民；越南和印度尼西亞的數(shù)字經(jīng)濟保持兩位數(shù)的高速增長；報告推測到2025 年的東盟數(shù)字經(jīng)濟總額將超過 3000 億美元。隨著 RCEP 的簽訂，“中國 +東盟”有望成為全球最大的數(shù)字經(jīng)濟市場。與此同時，作為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的基礎性制度——數(shù)據(jù)跨境流動制度的建設，正成為雙方戮力合作的新高地。

　　一、中國與東盟在數(shù)據(jù)跨境規(guī)則合作的現(xiàn)狀

　　第一，加強頂層設計，對接發(fā)展戰(zhàn)略。當前，中國與東盟正以推動數(shù)字經(jīng)濟合作伙伴關系為抓手，鞏固中國—東盟數(shù)字絲路的政治基礎，提升互信。東盟成員國一直以來都是“數(shù)字絲路”的重要參與方，泰國、老撾是首批與中國共同發(fā)布《“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟國際合作倡議》的國家。2018 年以來，中國加速對東盟數(shù)字化轉型的合作力度，與東盟簽署了一系列戰(zhàn)略性的合作規(guī)劃，如《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系 2030 年愿景》（2018 年）、《中國—東盟關于“一帶一路”倡議同〈東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃 2025〉對接合作的聯(lián)合聲明》（2019 年）、《第14次中國—東盟電信部長會議聯(lián)合聲明》（2019年）。進入 2020 年，即便新冠疫情肆虐全球，嚴重沖擊東盟經(jīng)濟，中國非但沒有停止同東盟共建數(shù)字絲路的步伐，反而更進一步，將 2020 年確定為中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟合作年，并提出了建立數(shù)字經(jīng)濟合作伙伴關系的倡議。2021 年 1 月 22 日，第一次中國—東盟數(shù)字部長會議以視頻形式召開，工信部副部長劉烈宏指出，2021 年中國與東盟將爭取年內共同制定并通過《關于落實中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟合作伙伴關系的行動計劃（2021—2025）》，引領未來五年的數(shù)字經(jīng)濟合作。

　　除國家層面的合作外，地方合作也更加具體，亮點紛呈。2019 年，廣西出臺《中國—東盟信息港建設實施方案（2019—2021 年）》等“1+4”系列文件，將中國—東盟信息港建設正式納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃，著力建設面向東盟的數(shù)字基礎設施。與此同時，城市之間建立互惠伙伴關系亦得到積極推廣，《中國—東盟智慧城市合作倡議領導人聲明》中支持中國南寧、廈門、杭州、濟南、昆明、深圳、南京、成都等城市同東盟城市，特別是東盟智慧城市網(wǎng)絡相關城市建立互惠互利的城市伙伴關系，鼓勵雙方有關私營部門和機構建立伙伴關系，促進學習交流和經(jīng)驗分享。類似的政策與制度對接，點對點的合作，極大拓寬了中國—東盟合作的基礎。

　　第二，擴寬合作領域，提升合作質量。當前，數(shù)字監(jiān)管政策已經(jīng)成為中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟合作的新方向。2018 年 12 月，時任工業(yè)和信息化部副部長陳肇雄在《中國—東盟信息通信技術合作諒解備忘錄》續(xù)簽的致辭中表示，“根據(jù)雙方商定的合作協(xié)議，下一步雙方將重點圍繞信息通信發(fā)展與監(jiān)管政策……共同實現(xiàn)中國—東盟信息通信業(yè)更大規(guī)模、更高質量、更高水平的發(fā)展。”該條倡議不僅得到與會的泰國、菲律賓、印尼等國一致同意，而且寫入了《關于落實中國—東盟數(shù)字經(jīng)濟合作伙伴關系的行動計劃（2021—2025）》（以下簡稱“行動計劃”）中。在 2021 年 1 月舉行的首次中國—東盟數(shù)字部長會議上，工業(yè)和信息化部副部長劉烈宏亦將數(shù)字發(fā)展和監(jiān)管政策的交流與合作放在 2021 年雙方工作重點的首位。

　　若進一步對比“2016—2020” 年與“2021—2025”年的兩份《行動計劃》，可以明顯地看到中國—東盟的合作已經(jīng)不再局限于傳統(tǒng)的信息通信等產(chǎn)業(yè)領域，而是全面拓寬至數(shù)字發(fā)展領域；不僅在概念上進一步拓展，而且在合作領域與機制協(xié)調方面都有全方位地提升，細究之，大致包括以下四點：一是政策溝通機制轉型升級，由信息通信部長會議轉型為數(shù)字經(jīng)濟部長會議；二是政策議題領域進一步深化，網(wǎng)絡安全政策的協(xié)調、信息通訊領域的監(jiān)管政策等成為新的合作亮點；三是數(shù)字應用領域推陳出新，應急通信技術和防災減災應用、網(wǎng)絡安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展、網(wǎng)絡安全應急響應能力建設以及人工智能等新興信息通信技術和應用，都成為今后 5 年中國與東盟合作的重點；四是更加重視能力建設，從過去側重于基礎設施建設，到現(xiàn)在更加重視技術創(chuàng)新、技術分享、數(shù)字安全、數(shù)字人才等方面的能力建設。

　　第三，推動制度創(chuàng)新，加速數(shù)據(jù)合作。首先，中國的數(shù)據(jù)治理理念得到東盟積極響應。2020 年 9月《全球數(shù)據(jù)安全倡議》一經(jīng)發(fā)布，中國—東盟關系協(xié)調國菲律賓外長洛欽代表東盟表示，中國提出的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》反映了各國共同關切，東盟各國高度重視。信息安全對包括東盟在內的各國未來發(fā)展至關重要，東盟愿同中方加強全球數(shù)字治理、網(wǎng)絡安全合作。

　　其次，RCEP 中的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則為今后中國與東盟的合作打下堅實基礎。鑒于當前并無全球通用的數(shù)據(jù)跨境安全架構，在地區(qū)層面也缺乏統(tǒng)一的、能被各方接受的數(shù)據(jù)跨境流動機制。中國以 RCEP自貿(mào)談判為契機，將數(shù)據(jù)跨境流動的中國方案嵌入RCEP 中，并被東盟所接受。

　　從文本上看，RCEP 的電子商務章中對于成員國之間的跨境數(shù)據(jù)傳輸、計算機的主機設置、個人信息保護、網(wǎng)絡安全等都有具體規(guī)定，主要包括：（一）在跨境傳輸信息方面，締約方認可各自的監(jiān)管要求，但不得阻止出于商業(yè)行為的跨境信息傳輸，其中柬埔寨、老撾、越南可在 3—5 年內獲得豁免，同時出于基本公共政策和安全利益的可以例外。（二）在計算機的主機設施方面，締約方不得要求數(shù)據(jù)控制者將計算設施置于該締約方本國的領土范圍之內，亦不得將計算設施的本地化設置作為商業(yè)行為的前提，但出于基本公共政策和安全利益的可以例外。（三）在個人信息保護方面，締約方應采取或維持保證個人信息受到保護的法律框架。在制定保護個人信息的法律框架時，締約方因考慮相關國際組織和機構的國際標準、原則、指南和準則。締約方應向用戶提供個人信息保護的相關信息。同時，締約方應鼓勵法人通過互聯(lián)網(wǎng)等方式公布其與個人信息保護相關的政策和程序，并在可能的范圍內合作，以保護從另一締約方轉移來的個人信息。（四）在網(wǎng)絡安全方面，要求締約方加強應對計算機安全事件的能力建設，相互開展交流、互相借鑒對方的實踐等，同時積極利用現(xiàn)有的合作機制，開展合作。（五）鼓勵針對電子商務章中的各項議題開展對話，特別是就數(shù)字產(chǎn)品待遇、源代碼、金融服務中的跨境數(shù)據(jù)流動和計算設施的位置，以及與電子商務發(fā)展和使用相關的而其他事項，包括反競爭時間、線上爭端解決和電子商務相關技能促進，專業(yè)人員臨時跨境流動等，進行政策協(xié)調與對話。概而言之，RCEP 電子商務章是中國首次在亞太區(qū)域內就數(shù)據(jù)跨境流動政策與各方達成了水平較高的規(guī)則成果，為各成員國加強在該領域的合作提供了制度保障。

　　從策略上看，中國在 RCEP 的談判中始終保持彈性與包容性，是 RCEP 能夠達成較高水平的數(shù)據(jù)流動規(guī)則的重要保障。蓋因天下人皆認為中國持嚴格監(jiān)管的數(shù)據(jù)安全政策，國際社會原以為中國在數(shù)據(jù)本地化上的態(tài)度較印度尤甚，但中國卻吸納了亞太區(qū)域內各方的利益訴求，包括 CPTPP 相關規(guī)則的合理之處，最終達成了限制數(shù)據(jù)本地化的共識。是故，澳大利亞方面在 RCEP 簽署后，對電子商務章中內容持欣然接受之姿態(tài)，反而是日本方面態(tài)度扭捏。日本國內部分學者對 RCEP 中的數(shù)據(jù)開放態(tài)度抱有恐懼，一改其主張數(shù)據(jù)流動的激進姿態(tài)，詆毀我國在 RCEP 數(shù)據(jù)流動方面之開放政策是別有用心，是為將 RCEP 成員國的數(shù)據(jù)引流至中國的霸權策略。

　　另一個能夠凸顯中國在本輪 RCEP 談判中在數(shù)據(jù)開放上的態(tài)度的事件是印度對 RCEP 的反應。在許多西方學者的筆下，中國的數(shù)據(jù)本地化政策是最為嚴苛的，而印度是可以協(xié)商的。但是在本輪 RCEP談判中，印度對數(shù)據(jù)本地化的態(tài)度遠較中國激進，印度認為 RCEP 中限制數(shù)據(jù)本地化的條款違背其國家安全利益，亦無法滿足其數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需求，特別是在中印關系緊張的背景下，數(shù)據(jù)安全問題的敏感性較以往尤甚。是故，印度要求絕對完整的數(shù)據(jù)政策空間，要求締約國企業(yè)將計算設施強制設置在其境內，要求締約國無權干涉其在限制數(shù)據(jù)流動方面的政策。然而，此類主張皆有悖于 RCEP 追求電子商務便捷化之原則，亦與全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的潮流背道而馳。因而，印度的主張不僅無法得到東盟國家的支持，也無法得到日本、澳大利亞等美西方國家的認同。因此，印度在數(shù)據(jù)流動問題上的固執(zhí)與死板、對數(shù)據(jù)安全的恐懼與焦慮，恰恰映襯了中國在數(shù)據(jù)跨境議程中的靈活、開放與包容。

　　二、中國與東盟數(shù)據(jù)跨境規(guī)則合作面臨的主要挑戰(zhàn)

　　雖然 RCEP 的簽署標志著中國在數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的國際合作領域邁出了重要一步，但是如何進一步利用好 RCEP 的平臺，加深同東盟在相關領域的戰(zhàn)略合作，依舊面臨諸多挑戰(zhàn)，主要由以下幾個方面：

　　第一，多種數(shù)據(jù)規(guī)則同時存在，加劇了“制度過剩”的可能。當前東盟同時存在數(shù)個數(shù)據(jù)規(guī)則。包括美國主推的跨境隱私規(guī)則體系（CBPR）、日本的基于信賴的數(shù)據(jù)自由流動（DFFT）、歐盟的GDPR。上述規(guī)則的制定者都在通過各種不同的形勢引導東盟運用他們自身的規(guī)則體系。在美國的積極推廣下，目前東盟成員國中的新加坡和菲律賓已加入 CBPR 規(guī)則體系；日本自 2019 年的 G20 大阪峰會上提出 DFFT 以來，在各類與東盟合作的場合都積極向東盟推介 DFFT，例如在日本湄公河合作框架內，今年特別新增了 DFFT 的內容，強調各方認識到充分利用數(shù)據(jù)潛力和數(shù)字經(jīng)濟機遇的重要性，包括 DFFT 對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要性。同時尊重現(xiàn)存的國內法律和國際法律和法規(guī)，加強消費者和企業(yè)的信任。各方還期待在后疫情時代促進合作，在相關領域制定新的規(guī)則。歐盟近年來也積極利用其“國際規(guī)范引導者”的角色，加強 GDPR 的規(guī)范塑造力。2018 年實施的《通用數(shù)據(jù)保護條例》影響了絕大多數(shù)的東盟國家的數(shù)據(jù)立法進程，東盟國家紛紛以此為藍本，或修改國內成法、或新修立法，以適配GDPR 的高標準、嚴要求。同時，歐盟本身的一體化的數(shù)字市場建設，對東盟有著很強的吸引力。歐盟自 GDPR 出臺之日起，連續(xù)出臺了《開放數(shù)據(jù)指令》（2019 年 6 月）、《塑造歐洲數(shù)字未來》（2020 年2 月）、《歐洲數(shù)據(jù)治理條例（數(shù)據(jù)治理法）》倡議（2020 年 11 月），以及還將于 2020 年 12 月發(fā)布《數(shù)字服務法》與《數(shù)字市場法》等數(shù)據(jù)治理的法律和戰(zhàn)略文件，歐盟的終極目標是要建立一個統(tǒng)一的歐洲數(shù)據(jù)市場，保護本地的數(shù)字產(chǎn)業(yè)，扶持當?shù)氐臄?shù)字企業(yè)發(fā)展，這恰恰與東盟的戰(zhàn)略訴求有相通之處，使得歐盟的方案在東盟頗具吸引力。

　　第二，大國的地緣經(jīng)濟博弈加劇了東盟數(shù)據(jù)跨境規(guī)則形成中的復雜性。特別是美國視中國為戰(zhàn)略競爭對手的當下，正采取政治施壓與經(jīng)濟誘導雙管齊下的方式，推動東盟接受美國的數(shù)據(jù)規(guī)則。自2019 年以來，美國不斷加大與東盟的數(shù)字經(jīng)濟合作力度，啟動了包括“數(shù)字連接與網(wǎng)絡安全伙伴關系”“東盟網(wǎng)絡政策對話”“美國—東盟智能城市伙伴關系”“美國—東盟聯(lián)通行動數(shù)字經(jīng)濟系列計劃”等一系列的戰(zhàn)略規(guī)劃，旨在加強美國對東盟的經(jīng)濟影響力，再將經(jīng)濟影響力轉化為政治影響力，進而推動東盟國家接受美國的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則。其中數(shù)據(jù)規(guī)則也是非常重要的一部分。與此同時，日本也積極利用其在東盟的傳統(tǒng)影響力，發(fā)揮戰(zhàn)略橋梁的作用，協(xié)助美國建立符合美西方標準的“數(shù)據(jù)流通圈”，這一點在 CPTPP 未來發(fā)展中至關重要。當前，已經(jīng)成立的 CPTPP，在拜登上臺后，若美方重返多邊主義路線，有極大可能會重返 TPP 談判，屆時日本會將當前 CPTPP 的盟主位置讓與美國，進一步加強對東盟的影響力，進而鞏固美國在印太區(qū)域內的數(shù)字霸權。

　　第三，“信任”依舊是擺在中國與東盟數(shù)據(jù)治理進程中的關鍵問題。根據(jù)東盟研究中心在 2020 年發(fā)布的《東盟國家調查報告》的民調結果來看，東盟受訪者認為日本 （38.2%）、歐盟 （31.7%） 和澳大利亞 （8.8%） 是該地區(qū)最受歡迎和最值得信賴的戰(zhàn)略伙伴，中美都在其后。而且，在被問及“誰在自由貿(mào)易方面發(fā)揮領導作用？”日本 （27.6%） 依舊是東盟國家的首選，歐盟 （25.5%） 第二，中國（14.7%）僅排名第三，美國（14.5%）排在中國之后。由此可見，雖然中國近年來不斷加強同東盟的地區(qū)合作、持續(xù)深挖與東盟的合作潛力，但依舊難改東盟國家對中國的固有偏見。同時，由于受到美西方媒體的長期抹黑與造謠，東盟國家的民眾對中國依舊戒心不改。有 38.2% 的受訪者認為“中國是一個修正主義大國，打算把東南亞變成它的勢力范圍”。雖然這一數(shù)據(jù)較去年同期已經(jīng)有所轉變，認為中國是修正主義國家的人數(shù)已經(jīng)從 2019 年的 45.4% 下降至2020 年 38.2%。但是，只要地緣經(jīng)濟靠中國、地緣政治靠美國的“雙元架構”依舊未變，東盟國家出于地緣平衡的考慮，依舊會有拉攏美西方制衡中國的沖動。因而，雖然從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，東盟國家的受訪者對中國的觀感正在變好，對華評價日趨正面，也更加認同與中國的合作，但是要將中國日益增長的經(jīng)濟影響力轉化為東盟對中國的信任，依舊需要中國保持足夠的耐心，付出長久的努力。

　　總 結

　　論及中國在全球數(shù)據(jù)安全治理中的角色，美西方人士總是蔑稱中國引領了數(shù)據(jù)本地化之“風潮”，卻刻意忽視中國近年來在數(shù)據(jù)流動上的制度創(chuàng)新，以及國際合作的誠意。2020 年，以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》與 RCEP 的簽訂為標志，中國與東盟的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則合作已取得初步成果，為雙方進一步推動電子商務便捷化、經(jīng)濟發(fā)展有序化，搭建了有利的發(fā)展平臺。今后，隨著中國與東盟在相關領域合作的不斷深入，不僅能夠提升“數(shù)字絲綢之路”的發(fā)展水平，也能為中國與其他國家和地區(qū)的數(shù)據(jù)流動規(guī)則提供藍本。